2019年07月26日08:41来源：中国新闻周刊
《企业破产法》出台13年后，建立个人破产制度的呼声再起。
7月16日，国家发改委网站发布了由13个部门联合印发的《加快完善市场主体退出制度改革方案》(简称《方案》)，其中提出“研究建立个人破产制度，逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。”
这一提法，被解读为个人破产制度或将提上日程。在中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会会长王欣新看来，现在是建立个人破产制度的最好时机，但个人破产制度要真正写进法律，可能还需要一个较长的时间。
时机成熟
《方案》的落款日期是6月22日，就在此前一天，国家发改委财政金融和信用建设司刚刚结束了4项研究课题的征集申报工作。其中，“建立自然人破产制度问题研究”课题交给了王欣新和他的研究团队。
王欣新向《中国新闻周刊》透露，这个研究课题是为立法做一些理论探讨和实践调研，总结并解决实践中可能出现的各种问题。
但这并不意味着个人破产制度的立法工作即将开始。从立法程序上来说，2018年发布的十三届全国人大常委会立法规划中，并没有个人破产法，如果通过调研立项，再列入五年一次的立法规划，那么个人破产法的出台，还需要相当长的一段时间。
在王欣新看来，对个人破产制度立法，或可通过《企业破产法》修订来解决，将个人破产制度的建立作为修订中的一项内容，这样会相对较快。按照立法规划，《企业破产法》的修改被列入第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。
王欣新参与了2006年《企业破产法》的起草工作，据他回忆，当时对于破产法的适用范围有4种不同意见，第一种观点是坚持延续之前的破产法体系，将所有的法人型企业纳入到破产范围之内，而非法人型企业或自然人，包括商自然人和消费者自然人，则不被纳入其中。
第二种观点是将所有的企业都纳入，包括个人独资企业与合伙企业，由于独资企业和合伙企业的破产，必然涉及出资人的连带破产问题，因此当时就将个人出资人也纳入到破产法调整范围内。这也是后来起草小组向全国人大常委会提交的一审稿中所采用的观点。
第三种观点是将所有从事商事活动的主体都纳入，包括个体工商户、网店店主等。总之，凡是以盈利为目的来进行活动的商自然人都要被纳入到破产法之内。
第四种观点则更为宽泛，就是把所有的企业和自然人，包括消费者，都纳入到破产法的调整范围内。
“起草组提交审议的草案是一种有些折衷的观点，只是将自然人企业及其个人出资人纳入其中。”王欣新说。但是当时到了全国人大常委会审议的时候，一些人大代表提出，搞个人破产还不具备条件。所以最终企业破产法采取了一个最为保守的方式，仅仅把所有的企业纳入进来，同时在最后附则的第一百三十五条提出，“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”
“这样就为一部分其他企业包括自然人企业，甚至非企业和自然人，可以纳入到破产法调整范围提供了机遇。”王欣新说。
由于只涉及企业，不涉及个人，2006年的这部《企业破产法》也被业内戏称为“半部破产法”，在司法实务中，遇到自然人债务人全部财产不足以清偿债务时，均通过民事诉讼程序解决该类纠纷。但是，由于一些债务确实无法还清，已经严重影响了法院执行效率。
今年4月22日，十三届全国人大常委会第十次会议分组审议《最高人民法院关于研究处理对解决执行难工作情况报告审议意见的报告》，报告中提到，对涉及2万多家企业的63万件执行案件成功地转为破产案件。对此，全国人大常委会委员张苏军表示，“这63万件执行案件在整个执行案件的总量中九牛一毛，大量的执行案件是涉及个人，而不是涉及企业。”
“据初步统计，这两年最高法执行难的案件中，有40%~50%的案件属于无财产可执行，而其中70%都是涉及自然人，按照现在的法律规定，就无法终结案件，只能‘本次执行中止’，待到债务人将来有财产再恢复执行。”王欣新说。
此外，企业破产有两种方式，一种是破产清算，一种是破产挽救。但在实施过程中，重整后的企业不能清偿的债务可以被免除，但作为企业债务担保人的企业经营者的债务却无法免除，用王欣新的话说，“企业重整可以救企业，却不能救老板”，因此，很多企业经营者抛下企业一走了之，甚至采取极端手段，极大影响社会稳定。
在大量的债务纠纷中，一些并非企业经营主体，却因为为企业提供贷款担保而承担连带偿债责任等情况屡见不鲜。
对于这些诚实而不幸的个人债务人，亟须一套规范的破产制度来保护其基本的生存权与未来的发展权，不至于因一时的商业失败或个人财务混乱而陷入不可自拔的地步，给予他们基本的生存空间，甚至通过自身的努力让生活重新开始。而对于一些转移财产恶意逃债者，通过法律手段，可以清算其个人财产，规划还债方案，对债权人也是一种保护。
“从整体上来讲，破产法本身是一个市场经济的法律，只要是有市场，债务不能清偿的问题就一定要通过破产法来解决。”王欣新表示，当债务人丧失清偿能力的时候，如何公平地解决债务清偿，权衡并保障债权人和债务人的利益，是一个市场经济必须解决的。
在王欣新看来，和13年前相比，随着市场经济的发展，现在中国的财产登记制度，信用制度、社会保障制度等都在逐步完善，为建立个人破产制度创造了充分的条件。
争议焦点
13年前自然人没能纳入破产法范围，固然有条件不成熟的原因，更有思想观念上的冲突。这些年来，关于个人破产制度的争议始终没有停止过。
首当其冲的辩题就是，个人破产制度会不会保护了恶意逃债行为？对此，王欣新认为，这是对个人破产制度的严重误解。他向《中国新闻周刊》表示，了解个人破产制度，首先要澄清两个概念，一是债务人在经营失败或生活财务失败的时候，不能还清所有的债务，并不一定是逃债，“个人破产制度只是将债务人不能清偿这种现象从隐性状态变成显性状态，并通过制度为这一问题的解决寻找一个合理的法律渠道。”
二是并非所有债务都能免除。在各国的破产制度中，对债务人通过破产程序以后，仍然不能清偿的债务，符合条件的可以免除。但这种债务免除制度，针对的通常是所谓“诚实而不幸”的债务人，也就是没有欺诈、违法等恶意行为的债务人。
从债权人角度，如果债权人想追债，在没进入破产程序前，对于债务人的财产情况，只能用外部的手段查询，非常困难。但是进入到破产程序以后，债务人的所有财产，所有财务资料都由管理人接管，在法院的指挥之下进行审计和资产评估，如果发现有抽逃资产等现象，按照破产法的规定可以追回财产，甚至给予一定惩罚，更有利于保障债权人的利益。“个人破产制度是恰恰是最能够有力防止破产欺诈行为发生，并保障债权人利益的公正制度。”
在一片争议中，也有地方试图开展个人破产制度的试水。2014年9月，深圳市律师协会向深圳人大常委会提交了《关于提请深圳市人大率先在深圳经济特区实行个人破产制度的立法建议》。
这部立法建议稿的牵头人，国浩律师(深圳)事务所合伙人卢林，当时是深圳市律师协会公司解散与破产清算专业委员会主任，在经过大量实践调研后，认为深圳可以通过特区立法权，先行试点建立个人破产制度。
卢林从事了25年的清算工作，见过太多因为连带担保成为债务人的例子。很多公司为了到银行贷款，根据银行风控要求，法人、公司高管，甚至是他们的家人都要做担保，才能获得贷款，一旦企业破产，根据《企业破产法》的规定，连带担保的债务不能免除，哪怕企业注销，债务人依然背负着企业的债务。
在卢林看来，深圳经济特区作为中国改革开放的窗口，市场经济比较发达，同时，社会保障机制比较健全，资金充足，最低工资标准和补助水平也相对较高，此外，个人财产登记制度也较为完善。
更为重要的是，深圳在全国较早建立了个人征信系统，在2014年的时候，已经和全国征信系统实现了融合。出于可行性调研目的，卢林曾查询过这套个人征信系统，名下的住房按揭，金融信息都能查得清清楚楚。
正因为具备这些优势，卢林认为，如果在深圳率先建立起个人破产制度，先行先试，一定会给全国个人破产制度的制定打下一个坚实的基础。
尽管深圳市人大常委会很快将个人破产制度列入立法计划，但直到现在，深圳个人破产制度依然没有建立。对此，卢林认为首先是思想观念问题，很多人对于在深圳先行实施个人破产制度持疑虑态度，担心会出现破产移民等问题，对此，卢林并不排除会出现由于法律规定不一，造成市场的割裂现象，但是他认为这一问题总体可控，可以通过条例中对企业存立时间或自然人缴纳社保时限的规定，来防止破产移民。
其次，在深圳试点个人破产制度，可能会涉及一些实践操作的问题，比如跨区域财产追索，深圳之外执行的法律认可问题等。“这些问题可能都会遇到，但这就像先有鸡还是先有蛋，只有先行先试，才能有针对性地解决这些问题”。
13个部门印发的《方案》出台后，有媒体称个人破产制度拟在一些城市开展试点，王欣新对此进行了否认，表示目前地方政府从官方角度并没有传出这样的消息。在他看来，破产是一个市场整体化的问题，简单地通过一个地区去做全面的个人破产的实验，是非常困难的。
但由于各地经济发展水平不同，会使个人破产的财产豁免制度呈现多样性，保障破产者的基本生存能力的标准也不同，是否可以保留一套自住住房等，在不同的地区或许有不同的理解，卢林认为，或许可以在全国设立统一的标准之下，允许各地对一些细节因城施策，比如对豁免财产进行适当的增减等。
倒逼机制
破产制度真正进入大众视野，更多的是通过一些名人的破产案例，最广为人知的是香港影视明星钟镇涛破产。作为很早开展个人破产制度的地区，香港模式是否能被内地借鉴？
对此，卢林认为，香港的破产法得以顺利实施，是因为香港有专门的机构破产管理署，实行对破产人的监管和个人破产清算工作，因为这项工作具有公益性质，让营利性的中介机构做不太可能。
但这种方式并不适用于内地，目前无论是司法部门还是清算机构，都大量缺乏相关专业人才。“清算工作并没有大家想象的那么高大上，有时显得琐碎而且专业度要求极高，需要对其他法律也有所掌握。”卢林认为，成立一个专门的政府机构不太现实，像深圳这样小政府大社会的城市，增加公务员编制来做这样一个工作也不合适。他建议通过政府购买服务，设立援助基金，让专业的机构来做这项工作。
“中国的个人破产制度一定要借鉴世界各国经验，但也要考虑中国的实际，在国外可以实施的制度，如果在中国没有相应的配套制度支撑，盲目引进，可能会出问题。”王欣新认为，中国的破产制度建立，可能会更多借鉴大陆法系的国家，比如欧洲的德国，亚洲的日本、韩国等，制度会更接近。
“破产制度是一个社会系统工程，不是靠一部破产法就能够普遍实施并取得很好的效果，而是必须要有相关的配套制度。而这个社会配套制度，很多都是纲领。”王欣新表示，在做个人破产立法的时候，必须同时对这些制度进行相应的建设和规划，才能够保障将来个人破产制度出台后也能够得到良好实施。
在王欣新看来，任何一个国家的破产法，都不是孤军猛进，尤其中国由计划经济体制转变而来，市场经济体制很多方面还不完善，因此在破产法的制定过程中，必然要求相应的法律制度做配套，比如税收制度，工商管理制度、涉及破产费用的补贴制度，还有信用修复等各种制度，这些制度如果不完善的话，那么破产法无法顺利实施。
此外，还需要打通各类数据信息，与个人信用体系相衔接，如何与工商、税务、金融、社保等系统相兼容等。
王欣新并不认为这就意味着个人破产制度不能建立，相反，个人破产制度的建立，可以倒逼各项制度的建立和完善。“有些人只看到困难，没有看到条件，我们经常说‘水到渠成’，如果上面永远不放水的话，就没人去挖渠，没人去想办法解决渠的问题。水到了以后，就逼得人不得不去想办法”。（贺斌）